Exploración de un marco normativo efectivo y aplicable de alianzas público-privadas para los municipios de Puerto Rico

Abstract

El marco regulatorio puertorriqueño en materia de Alianzas Público-Privadas (APP) está recogido en la Ley 29 de 2009, según enmendada, titulada «Ley de Alianzas Público-Privadas». Esta ley a su vez creó el marco institucional sobre dicho tema, la Autoridad para las Alianzas Público-Privadas de Puerto Rico, una corporación pública de la Rama Ejecutiva del Gobierno de Puerto Rico, adscrita a la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico, conocida por sus siglas, AAFAF. La Autoridad creada por mandato de dicha Ley es la encargada de gestionar cualquier contrato de APP o concesión de cualquier dependencia del Gobierno de Puerto Rico, incluidas sus tres ramas de gobierno, las corporaciones públicas y los municipios. La centralización de las funciones de esta Autoridad podría atentar principalmente contra la autonomía municipal representada en el texto de la Ley 81 de 1991, según enmendada, y titulada «Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico». En síntesis, los municipios quedaron sujetos de tener que recurrir a la Autoridad para llevar a cabo sus propios proyectos de Alianza, cuyos costos de operación son transferidos a los proponentes públicos y privados a través del cobro de los estudios de pre-construcción y otros servicios ofrecidos. La situación fiscal de muchos municipios es precaria y todo apunta a que en el futuro inmediato empeorará. Al mismo tiempo, los municipios tienen interés en revitalizar sus centros urbanos, llevar a cabo mejoras en la infraestructura que les concierne y desarrollar proyectos nuevos que reactiven sus economías. La adopción de contratos de APP podría ser una alternativa a estos fines, ya sea mediante proyectos cuya inversión se financie con el cobro a los usuarios, o mediante proyectos subvencionados en los que el financiamiento de los costos capitales le resulte más asequible al privado que al municipio.

Para dar con un modelo regulatorio e institucional de APP que beneficie a los municipios, se tomaron como casos de estudio cuatro jurisdicciones foráneas, líderes globales y en sus regiones en este tema: Canadá, Chile, Croacia y España. A partir de la información obtenida de cada jurisdicción, se procedió a hacer un estudio comparativo que involucró seis aspectos: (1) descripción de los gobiernos sub-nacionales, (2) descripción del marco normativo de APP, (3) descripción del marco institucional de APP, (4) guías o instrumentos de referencia, (5) nivel de ejecutoria basado en historial, y (6) injerencia de los organismos de planificación. A partir de los hallazgos se concluyó que Puerto Rico en términos generales es un mercado «emergente» en materia de APP. Finalmente, se procedió a someter diferentes recomendaciones relacionadas a las finanzas municipales, modificaciones al marco regulatorio e institucional de APP, el desligue de los municipios del marco de la Ley 29, enmiendas a la Ley 81 y un «Think Tank» adscrito a la Universidad de Puerto Rico que asesore y asista a los municipios en sus iniciativas de APP.

The Puerto Rican regulatory framework in matters related to Public-Private Partnerships (PPP) is described by Act 29 of 2009, as amended, known as “The Public-Private Partnerships Law of Puerto Rico”. This Act also shaped the PPP institutional framework by the establishment of the Public-Private Partnerships Authority, a public-owned enterprise within the Executive Branch of the Government of Puerto Rico, under the supervision of the Financial Assessment Authority and Fiscal Agency of Puerto Rico, also known by its Spanish acronym, “AAFAF”. The Authority created by the aforementioned PPP Act bears the responsibility of tendering any PPP or concession contract for any public entity of the Government of Puerto Rico, including its three branches, public-owned enterprises and municipalities. The centralizing functions of this Authority may threaten the municipal autonomy enacted by virtue of the Act 81 of 1991, as amended, also known as the Autonomous Municipalities Law of Puerto Rico. In summary, Puerto Rican municipalities are now subjected to the Authority in case they decide to pursue their own PPP projects, which transfers its operational costs to proponents, public or private, by charging them for pre-construction assessments and other tendering services. The current fiscal situation of many municipalities is highly precarious and has a very negative perspective for the near future. At the same time, municipalities are interested in the revitalization of their urban centers, the redevelopment of the infrastructure under their jurisdictions, and the development of new projects aimed to reactivate their economies. The adoption of PPP contracts could be an alternative fit for their interests, either through infrastructure investments financed by user fees, or through subsidized investments in which financing capital costs could be more affordable for privates than for municipalities.

In order to find a PPP regulatory and institutional framework for the benefit of municipalities, four cases from abroad were taken as study subjects, all notorious for being global or regional leaders in matters of P3’s: Canada, Chile, Croatia, and Spain. From the information found from each of the jurisdictions, a comparative study was carried out involving six aspects: (1) description of subnational governments, (2) description of the PPP legal framework, (3) description of the PPP institutional framework, (4) guides or reference instruments, (5) level of performance based on trajectory, and (6) involvement of planning agencies. From the findings it was concluded that Puerto Rico, in general terms, is an “emerging” market of Public-Private Partnerships. Finally, several recommendations were submitted related to municipal financing, modifications to the PPP legal and institutional frameworks, the exclusion of the municipalities from the jurisdiction of Act 29, possible amendments for the Act 81, and the creation of a Think Tank adjoined to the University of Puerto Rico to advise and assist Puerto Rican municipalities in their PPP initiatives.